Ogden Rural logra habilitar la feria judicial para frenar la adjudicación de Costa Salguero

La batalla judicial por la explotación comercial de Costa Salguero llegó a su primer desenlace con un resultado adverso para La Rural SA. El Ministerio Público Fiscal y el Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario N°11 rechazaron en forma coincidente la medida cautelar que pretendía suspender la adjudicación de la licitación pública a la Unión Transitoria conformada por Publirevistas S.A.U. y Arte Gráfico Editorial Argentino SA, consolidando así un negocio millonario por una década en la zona norte porteña.

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La cronología del conflicto

El conflicto se originó cuando el Gobierno porteño adjudicó el 19 de diciembre de 2025 la concesión a la Unión Transitoria mediante la Resolución Conjunta RESFC-2025-43-GCABA-MJGG, desestimando la impugnación presentada por La Rural SA. El contrato fue firmado el viernes 9 de enero y la concesionaria tomó posesión del predio el martes 13 de enero de 2026, ratificado mediante acta notarial del Escribano General del GCBA, todo antes de que La Rural pudiera frenar judicialmente el proceso.

El día 9 de enero de 2026, los abogados de La Rural presentaron ante la Justicia la solicitud de “urgente suspensión cautelar de la Resolución Conjunta” dictada en el marco de la “Licitación Pública de etapa múltiple, bajo el régimen de concesión de obra pública conforme Ley 6.246” para el “diseño, construcción, mantenimiento, uso y explotación comercial de determinados espacios pertenecientes al dominio público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ubicados en el Sector N°5 'Costa Salguero', por el término de diez (10) años”.

La Rural SA también solicitó la suspensión respecto de “cualquier otro hecho o acto administrativo ulterior o sucesivo a la Resolución Conjunta” y “en particular alcanza la suspensión de la formalización, celebración o puesta en ejecución del contrato administrativo resultante de la Resolución Conjunta”.

El nudo del conflicto: el flujo de fondos

La controversia se centra en la evaluación del “flujo de fondos” que ambas empresas presentaron junto a sus ofertas. La Rural SA ofreció un canon mensual inicial de $310.114.014, muy superior al canon base de $120 millones establecido en el pliego. Sin embargo, la Comisión Evaluadora determinó que el flujo de fondos proyectado por la empresa no resultaba compatible con el canon ofrecido.

Según el análisis oficial citado en el dictamen fiscal, “del estudio del Flujo de Fondos presentado por LA RURAL S.A., se advierte que las proyecciones económicas allí declaradas no resultan compatibles con el canon mensual inicial de PESOS TRESCIENTOS DIEZ MILLONES CIENTO CATORCE MIL CATORCE ($310.114.014.-) consignado en la Oferta Económica. En efecto, al proyectar los ingresos, egresos, inversiones y estructura económica del emprendimiento, surge una marcada insuficiencia de recursos para sostener el monto del canon durante los diez años de concesión, evidenciándose un déficit estructural entre los flujos netos estimados y las obligaciones económicas asumidas”.

La resolución administrativa agregó que “el canon mensual propuesto ($310.114.014) representa un incremento de aproximadamente $190.000.000 respecto del canon base fijado en el Pliego ($120.000.000)”. El análisis concluyó que “incluso destinando el 100% del resultado proyectado a cubrir exclusivamente ese diferencial, la propuesta presenta un déficit superior a los $2.990.000.000”.

La autoridad administrativa enfatizó: “Este desfasaje no constituye una cuestión menor o meramente metodológica, sino que afecta directamente el criterio de razonabilidad y viabilidad económica exigido por el Artículo 36 del Pliego. Bajo el régimen de concesión de obra pública, el Flujo de Fondos no es un elemento accesorio sino un instrumento técnico indispensable para verificar la sostenibilidad de la oferta y evitar adjudicaciones que comprometan la futura ejecución del contrato o generen riesgos de incumplimiento”.

La defensa de La Rural

La Rural argumentó que había factores que no pudo incluir en su flujo de fondos porque el Pliego de Bases y Condiciones lo impedía expresamente. Entre aquellos factores mencionó “utilidades por colocaciones financieras de excedentes de caja transitorios y diferencias de cambio de las inversiones realizadas en moneda extranjera” y “el efecto neutro sobre la actividad general de LRSA que tendrían eventuales déficits operativos en determinados períodos de la concesión, en atención a la posibilidad de deducirlos del monto de la base imponible para el pago del impuesto a las ganancias por parte de la sociedad”.

Según La Rural, “el PUBC y su Anexo D exigían que la presentación del Flujo de Fondos hiciera de cuenta que la Concesión se trataba de una unidad de negocios logística, laboral, financiera y contable totalmente independiente y autónoma de la sociedad que la llevaba adelante (en nuestro caso LRSA)”, lo que le impedía incorporar resultados de la integración con el resto de la actividad empresarial.

La Rural SA también alegó que “habiendo cumplido con el requisito de puntuación del Sobre Nº1 y realizado la oferta de mayor canon, LRSA debería haber sido adjudicataria de la Licitación Pública”.

El dictamen fiscal: una malinterpretación del pliego

El fiscal de 1ª Instancia, Mariano Lucas Cordeiro, fue contundente al rechazar estos argumentos el miércoles 21 de enero de 2026, en su escrito remitido a las 13:12 hs. En su dictamen señaló que el Anexo D del pliego establecía que el flujo de fondos debía contener “como mínimo” cierta información, aclarando expresamente que “la descripción de los conceptos mencionados en el flujo de fondos no resulta taxativa, pudiendo reemplazarse o agregarse algunos, pero manteniendo el esquema sugerido”.

“No resulta irrazonable la motivación referida en la Resolución”, afirmó Cordeiro, destacando que La Rural omitió incluir rubros que no estaba impedida de incorporar. El dictamen subraya que “el aspecto medular del conflicto reside en que la actora omitió incluir dentro del esquema propuesto como flujo de fondos rubros que, a su parecer, se encontraba impedida de incorporar, a su interpretación, por expresa exigencia del PUBC; sin embargo, y como se apuntara en los párrafos precedentes, el Anexo D, lejos de establecer tal impedimento, expresa que el informe sobre el flujo de fondos debe contener 'como mínimo' la información referida”.

El fiscal aplicó además la “doctrina de los actos propios”, recordando que La Rural participó voluntariamente del proceso licitatorio aceptando todas las reglas del pliego. El artículo 24 del PUBC establecía que “La presentación de la Oferta importa de parte del Oferente el pleno conocimiento de toda la normativa que rige el procedimiento de selección de la presente Licitación Pública, la evaluación de todas las circunstancias, la previsión de sus consecuencias y la aceptación en su totalidad de las bases y condiciones estipuladas, como así también de las circulares con y sin consulta que se hubieren emitido, sin que pueda alegar en adelante su desconocimiento”.

El dictamen fiscal concluyó: “la invocación de tales factores, lejos de desvirtuar la conclusión administrativa, pone de relieve que la evaluación se efectuó con estricto apego a los criterios previstos en el pliego, y que la Administración no podía válidamente ponderar rubros no incluidos en la oferta ni contemplados en la metodología de evaluación establecida”.

La sentencia judicial: sin ilegalidad manifiesta

El juez del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario N°11, Secretaría Nº 22, Gonzalo Ignacio Marconi, siguió la línea del dictamen fiscal y fue más allá en su fundamentación. La sentencia destacó que “del expediente administrativo acompañado por el GCBA se desprende con claridad el debido cumplimiento del proceso de Licitación Pública”, señalando que toda la documentación cumplió con la normativa vigente.

El magistrado fundamentó su decisión en la ausencia de los dos requisitos esenciales para conceder una medida cautelar: la verosimilitud del derecho invocado y el peligro en la demora. Según el fallo, La Rural no logró demostrar que el Gobierno porteño actuó de manera “manifiestamente ilegítima o arbitraria” durante el proceso licitatorio.

El juez estableció que “la mera discrepancia técnica del oferente con el criterio adoptado por la Administración no resulta suficiente para configurar la verosimilitud del derecho exigida para el dictado de una medida cautelar, y menos aún de carácter innovativo”.

La sentencia enfatizó que La Rural “no acredita en esta etapa la existencia de un error técnico manifiesto, un vicio aritmético evidente o una premisa fáctica falsa” que permita calificar la decisión administrativa como arbitraria, “limitándose a cuestionar la elección de una oferta inferior, proponer una interpretación alternativa del flujo de fondos y a cuestionar la metodología empleada”.

El fallo destacó que “del examen preliminar propio de esta instancia cautelar surge que el dictamen de la Comisión se encuentra debidamente motivado, identifica los supuestos económicos considerados, expone los cálculos efectuados y explica de manera concreta las razones por las cuales el canon ofertado por la actora resulta incompatible con el flujo de fondos por ella misma presentado”.

El canon más alto no garantiza la adjudicación

Tanto el dictamen fiscal como la sentencia enfatizaron un principio clave del derecho administrativo contenido en el artículo 44 de la Ley 6246: “La adjudicación deberá recaer en la oferta más conveniente que se ajuste a las bases y condiciones de la licitación”, aclarando que “Se considerarán convenientes aquellos criterios objetivos que se fijen en los pliegos”.

El juez estableció: “La Administración no se encuentra obligada a adjudicar la licitación a la oferta de mayor o menor canon, sino a aquella que resulte más conveniente en función del interés público comprometido”. Explicó que una propuesta que, “aun siendo económicamente superior, evidencie riesgos de incumplimiento, potencial litigiosidad o falta de sustentabilidad, puede legítimamente ser desestimada, toda vez que la adjudicación debe recaer en la alternativa que asegure la mayor seguridad, eficacia y beneficio para la comunidad”.

El fiscal Cordeiro señaló que “la selección de la oferta más conveniente para la Administración no se agota en el mayor precio o canon ofertado, sino que involucra una valoración más amplia, orientada a asegurar la ejecución regular y continua del contrato, así como la preservación del interés público comprometido”.

Recordó además que durante la evaluación del Sobre N°1, “aplicadas las fórmulas y escalas de ponderación previstas en el pliego, la oferta de La Rural SA obtuvo un (1) punto sobre diez (10) posibles” en el indicador de solvencia patrimonial, “sin que dicho acto haya sido oportunamente impugnado”.

La complejidad técnica excede la etapa cautelar

Ambas resoluciones coincidieron en que los cuestionamientos de La Rural sobre el flujo de fondos y la viabilidad económico-financiera de su oferta “remiten a cuestiones de alta complejidad técnica y contable” que requieren análisis de proyecciones económicas, supuestos de ingresos y egresos, y criterios de imputación de costos.

La sentencia señaló que este tipo de examen “requiere necesariamente de un desarrollo probatorio de naturaleza pericial y un estudio integral de la ecuación económico-financiera del contrato, incompatible con el limitado marco cognoscitivo de mera apariencia propio de esta etapa cautelar, que no habilita a sustituir la apreciación técnica efectuada por la Administración ni a revisar en detalle, de manera tal de anticipar conclusiones propias del proceso de conocimiento”.

El juez citó jurisprudencia de la Corte Suprema (Fallos: 330:4144) señalando que las medidas cautelares descartan “aquellas que son complejas o de difícil acreditación y que, por esa razón, exigen un aporte mayor de elementos de juicio que no pueden producirse en el breve trámite previsto en la reglamentación legal”.

La presunción de legitimidad administrativa

Un elemento transversal en ambas resoluciones fue el refuerzo del principio de presunción de legitimidad de los actos administrativos, consagrado en el artículo 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos. Este principio solo puede ceder ante una “ilegalidad manifiesta”, estándar que ni el fiscal ni el juez consideraron alcanzado en este caso.

El fallo citó jurisprudencia de la Corte Suprema estableciendo que “en virtud de la presunción de legitimidad que ostentan los actos administrativos (art. 12 de la ley 19.549) se presume que toda la actividad de la administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente” (Fallos 339:876; 336:1529).

El fiscal recordó que “la presunción de validez que debe reconocerse a los actos de las autoridades constituidas (Fallos: 245:552 y 249:221) obliga en procesos precautorios que, como el presente, son de un limitado conocimiento, a una severa apreciación de las circunstancias del caso y a una actuación con suma prudencia” (Fallos: 314:1202).

El magistrado destacó que cuando se trata de actos administrativos, “el examen respecto al cumplimiento de los requisitos exigidos para su concesión debe ser realizado con un carácter más estricto” que en medidas cautelares ordinarias, ya que “su concesión altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado y configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa”.

Hechos consumados

La sentencia judicial destacó un elemento adicional que pesó en la decisión: al momento de resolver, los hechos que La Rural pretendía evitar ya habían ocurrido. “Las circunstancias que en lo inmediato se pretenden evitar en el marco de esta acción, ya han acontecido (la suscripción del contrato de obra pública por el GCBA y la UT en fecha 09/01/2026, la toma de posesión del predio el 13/01/2026, ratificado mediante acta notarial efectuada por el Escribano General del GCBA)”, señaló el magistrado, agregando que “la innovación de tales hechos requerirían ser discutidos en un proceso con una mayor amplitud de debate y prueba que la que se presenta en el cauce procesal intentado”.

El fallo también descartó la existencia de peligro en la demora, el segundo requisito esencial para conceder medidas cautelares. “La eventual lesión invocada reviste naturaleza meramente patrimonial, lo cual la hace plenamente susceptible de reparación ulterior en caso de prosperar la acción principal”, concluyó el juez, agregando que “la falta de acreditación del peligro concreto e inminente en la demora impide habilitar la vía cautelar, máxime cuando se advierte que el interés invocado no se encuentra expuesto a un daño irreparable”.

Preservación del interés público

El dictamen fiscal concluyó que “la decisión adoptada por el Estado local en el marco de este proceso licitatorio podría razonablemente ser leída como orientada a la preservación del interés público, en la medida en que privilegia —a la luz de los parámetros objetivos previstos en el Pliego de Bases y Condiciones Particulares— una oferta susceptible de ser ejecutada con mayor estabilidad económica a lo largo del tiempo”.

Agregó: “la selección efectuada no parecería haber respondido a una lógica meramente aritmética o nominal, sino a la necesidad de reducir contingencias capaces de desnaturalizar el esquema competitivo y comprometer la finalidad pública involucrada. Bajo esta perspectiva, la decisión cuestionada no aparece, prima facie, como lesiva del erario público, sino como una opción razonable tendiente a asegurar la ejecución regular y sostenida del contrato”.

Sobre la base de estos fundamentos, el fiscal concluyó su dictamen recomendando que “V.S. debería rechazar la medida cautelar solicitada”. El magistrado acogió dicha recomendación y, el viernes 23 de enero de 2026 a las 13:44, resolvió: “Rechazar la medida cautelar solicitada”.

La doble resolución —fiscal y judicial— consolida la posición del Gobierno porteño y permite avanzar sin interrupciones con el desarrollo del proyecto en Costa Salguero.

El recinto comenzaría a operar en abril con cinco pabellones

El predio de Costa Salguero estaría en condiciones de iniciar operaciones en el mes de abril de 2026. La Unión Transitoria Publirevistas-Arte Gráfico Editorial Argentino, adjudicataria de la concesión por diez años, tendría listos cinco pabellones para comenzar con la realización de eventos tras el rechazo judicial del reclamo de La Rural SA.

La puesta en marcha de los pabellones en abril marcaría el inicio efectivo de la explotación comercial del Sector N°5 “Costa Salguero”, apenas tres meses después de la firma del contrato el 9 de enero y la toma de posesión del predio el 13 de enero de 2026.